В соответствии с Федеральным законом «Об автономных учреждениях» (п. 1 ст. 2) автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Автономное учреждение (АУ) – это государственная (муниципальная) некоммерческая организация, являющаяся учреждением. Когда раньше говорилось о государственном или муниципальном учреждении, всегда имелось в виду бюджетное учреждение (БУ). Сегодня это может быть как БУ, так и АУ.

Это положение отражено в ГК РФ следующим образом: «Государственное или муниципальное учреждение может быть бюджетным или автономным учреждением» (п. 2 ст. 120).

Важно, что на АУ распространяются практически все виды льгот, предусмотренные различными законами для бюджетных учреждений. При этом АУ лишено почти всех ограничений, которые сегодня сопровождают деятельность бюджетного учреждения.

С принятием Федерального закона «Об автономных учреждениях» государственное или муниципальное учреждение может быть как бюджетным, так и автономным, так как это два типа одной организационно-правовой формы.

Обратите внимание!

В ряде региональных нормативно-правовых актов и целевых программ говорится только об одной форме: «бюджетное учреждение». Для распространения положений этих актов и программ на автономные учреждения в них необходимо внести изменения, а именно: указать, что нормативно-правовые акты распространяются не на «бюджетные учреждения», а на «государственные и муниципальные учреждения».

2. Чем отличаются автономные учреждения (АУ) от автономных некоммерческих организаций (АНО)?

Согласно Закону РФ «Об образовании», «Государственные и негосударственные образовательные организации могут создаваться в организационно-правовых формах, предусмотренных гражданским законодательством Российской Федерации для некоммерческих организаций » (ст. 11.1). Российский закон «О некоммерческих организациях» (1996) был принят раньше Закона «Об автономных учреждениях». В нем говорится: «Автономной некоммерческой организацией признается не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная гражданами и (или) юридическими лицами на основе добровольных имущественных взносов в целях предоставления услуг в области образования , здравоохранения, культуры, науки, права, физической культуры и спорта и иных услуг» (ст. 10).

Поэтому руководители ряда российских регионов, в частности, Тюменской области, не стали дожидаться принятия Федерального Закона «Об автономных учреждениях» и преобразовали ряд бюджетных учреждений (в частности, детские сады) в автономные некоммерческие организации (АНО). Их главное отличие от АУ в том, что они являются негосударственными (схема 1 ).

Схема 1

Деятельность АНО регулируется Законом «О некоммерческих организациях», а не Законом «Об автономных учреждениях». На автономные некоммерческие организации не распространяются льготы, действующие для автономных учреждений (которые могут быть только государственными или муниципальными).

Еще одно ключевое отличие в том, что по решению суда автономные некоммерческие организации могут быть признаны банкротом. Эта мера не распространяется на АУ (см. вопрос № 12).

3. Каким критериям должна соответствовать школа, чтобы стать АУ?

В каждом конкретном случае предложение о переходе школы в АУ принимается учредителем с согласия администрации школы. Администрация школы должна подготовить пакет документов, в том числе провести собрание трудового коллектива и получить его согласие на перевод в АУ. Сегодня эксперты рекомендуют учредителям несколько критериев, которыми следует руководствоваться для принятия этого ответственного решения.

Основными критериями для учредителя при создании автономных учреждений считаются:

– наличие у образовательного учреждения опыта по оказанию платных услуг населению;

– доля привлекаемых внебюджетных средств на уровне не ниже 10–15% от общего объема финансирования;

– наличие конкурентной среды;

– наличие проработанных планов стратегического развития, а также финансового плана.

Согласно действующей с 1 января 2008 г. редакции Бюджетного кодекса РФ учредитель бюджетных и автономных учреждений устанавливает им государственные (муниципальные) задания в соответствии с предусмотренной их уставами основной деятельностью. Финансовым обеспечением выполнения заданий являются бюджетные ассигнования (ст. 69.1, 69.2 БК РФ).

Эксперты подчеркивают, что не имеет смысла переводить бюджетное учреждение в автономное, если оно практически полностью финансируется в рамках бюджетных ассигнований на выполнение государственного (муниципального) задания. В этом случае учредитель вправе жестко контролировать расход бюджетных средств (в т.ч. в рамках сметного финансирования).

Большинство крупных школ сегодня имеют доходы от оказания платных дополнительных образовательных услуг. Эти ОУ могут получить выгоды от смены типа учреждения и должны рассматриваться первыми в списке кандидатов для перевода в АУ.

Эксперты рекомендуют учредителям ОУ руководствоваться данными рейтинга лучших школ, составленными в ходе реализации КПМО и региональных проектов поддержки образования. Образовательные учреждения – победители конкурса лучших школ в рамках КПМО уже имеют опыт реального хозяйствования (в том числе составления планов стратегического и финансового развития, проведения конкурсов, оказания дополнительных платных услуг, работы с попечительским советом). Это чрезвычайно важно в условиях самостоятельного распоряжения бюджетными и внебюджетными средствами, предоставляемыми законом автономному учреждению (см. вопрос № 11) .

4. Можно ли при переходе в АУ сменить учредителя?

Обычно перевод бюджетного учреждения в автономное не предполагает смену учредителя. Новое АУ остается в ведении того же органа власти.

Учредитель автономного учреждения определяется в зависимости от того, на базе какого имущества оно создается. Учредителем федеральных автономных учреждений является Российская Федерация, региональных – субъект РФ, муниципальных – муниципальное образование. В случае со школами речь идет (за незначительными исключениями) об органах муниципальной власти.

Какие функции выполняет учредитель по отношению к АУ?

Согласно ст. 9 Федерального закона «Об автономных учреждениях» учредитель ответственен за:

утверждение устава автономного учреждения, внесение в него изменений;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о создании и ликвидации филиалов автономного учреждения, об открытии и закрытии его представительств;

реорганизацию и ликвидацию автономного учреждения, изменение его типа;

утверждение передаточного акта или разделительного баланса;

назначение ликвидационной комиссии и утверждение промежуточного и окончательного ликвидационных балансов;

назначение руководителя АУ и прекращение его полномочий; заключение и прекращение трудового договора с ним, если для организаций соответствующей сферы деятельности федеральными законами не предусмотрен иной порядок назначения руководителя и прекращения его полномочий и (или) заключения и прекращения трудового договора с ним;

рассмотрение и одобрение предложений руководителя автономного учреждения о совершении сделок с имуществом автономного учреждения в случаях, если для совершения таких сделок требуется согласие учредителя АУ.

Обратите внимание!

В соответствии с п. 9 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях» решение о создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения должно содержать сведения об органе-учредителе АУ, наделяемом полномочиями для его создания и ответственном за проведение соответствующих мероприятий.

5. Можно ли насильно перевести школу в автономное учреждение?

Эти опасения были высказаны педагогами при первом знакомстве с проектом закона «Об автономных учреждениях». Возможность насильственного перевода бюджетного образовательного учреждения (а конкретно – школы) в статус автономного с дальнейшим снижением или лишением финансирования (а в худшем случае – даже закрытием), обсуждалась законодателями еще на стадии подготовки законопроекта в комитетах Государственной Думы РФ.

Чтобы поддержать свободное выражение инициативы педагогической общественности, в Закон «Об автономных учреждениях» была внесена принципиальная поправка: решение о создании автономного учреждения путем изменения типа уже существующего государственного или муниципального учреждения (в данном случае – смена статуса школы) принимается по инициативе либо с согласия самого государственного или муниципального учреждения (п. 4 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Иными словами, администрация школы может сама выйти к учредителю с предложением изменить тип учреждения с БУ на АУ, либо рассмотреть (принять или отвергнуть) соответствующее предложение учредителя.

И в том, и в другом случае администрация ОУ должна сначала всесторонне обсудить с педагогическим коллективом возможность перехода в АУ. Приняв положительное решение, администрация школы и бухгалтер должны подготовить и завизировать огромное количество бумаг.

В процессе многомесячной подготовки документов администрация примет окончательное решение: готова ли их школа к ответственному шагу смены статуса.

Советуем обратить внимание на высказанное на с. 27–30 данного номера газеты мнение директора гимназии № 40 г. Калининграда Татьяны Павловны Мишуровской, которая уверена, что даже для опытной школьной администрации из шести человек подготовка документов для перехода в АУ будет занимать несколько месяцев. Из этого ясно, что школа не может в одно прекрасное утро «проснуться» в новом для нее статусе автономного учреждения лишь потому, что ей этот статус «навязали» сверху.

Обратите внимание!

Порядок создания автономного учреждения прописан в ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях», в Постановлении Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 (для всех уровней власти – федерального, регионального и муниципального).

6. Что делать, если учредитель не согласен перевести школу в АУ?

Такие случаи в России уже есть. Ряд школ в российских регионах изъявили желание сменить форму с БУ на АУ, однако учредитель по разным причинам откладывает рассмотрение их заявок. В некоторых регионах (например, в Москве) руководители образования заявили, что пока не собираются менять статус БУ на АУ ни у одной школы города. Однако в других ситуациях отказа учредитель посчитал, что школа пока не готова функционировать в статусе АУ. Причины могут быть следующими:

– отсутствие в школе собственной бухгалтерии, которая необходима для полноценной работы автономного учреждения;

– небольшое количество учащихся и, следовательно, недостаточно высокое финансирование, которое не позволит школе вести активную самостоятельную финансовую деятельность;

– отсутствие в школе источников дополнительного внебюджетного финансирования;

– отсутствие в школе энергичной родительской общественности, в частности, активного управляющего совета, члены которого в дальнейшем могли бы войти в наблюдательный совет АУ.

Одно из главных сомнений учредителя, препятствующих переводу БУ в АУ, заключается в недостаточной подготовленности школы к самостоятельному хозяйствованию. Нужно помнить (см. вопрос № 12) , что в случае взыскания кредиторами по суду часть долгов АУ повисает на учредителе. Это вынуждает его быть особенно осторожным.

Эксперты указывают на то, что некоторые из указанных ситуаций поправимы: у школы может не быть собственного бухгалтера, однако для деятельности АУ достаточно централизованной кустовой бухгалтерии с прозрачным учетом для каждого учреждения отдельно.

В школе может быть немного учеников, однако она может получать заказ от муниципалитета на дополнительные образовательные услуги. Все зависит от активной деятельности ее администрации и управляющего совета.

Однако если школе отказано в переходе в АУ, следует помнить, что решение об этом важном шаге принимает не только коллектив, но и учредитель. Может быть, стоит его переубедить?

Обратите внимание!

Решение о создании автономного учреждения принимается на основе предложения, подготовленного органом исполнительной власти, осуществляющим функции учредителя. Форма такого предложения определена Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 и является обязательной для всех уровней власти (федерального, регионального, муниципального). Минэкономразвития России утверждены (приказом от 20.07.2007 № 261) Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. (Предложение должно быть согласовано с исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом (п. 6 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях».)

Наблюдательный совет АУ, собирающийся на свои заседания раз в квартал, не является управляющим органом (п. 1 ст. 12 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Наблюдательный совет АУ, в котором представлены интересы учредителя, осуществляет связь между АУ и его учредителем.

Большинство вопросов, входящих в компетенцию наблюдательного совета, носят совещательный или рекомендательный характер.

Наблюдательный совет по представлению руководителя АУ рассматривает годовую бухгалтерскую отчетность, проекты отчетов о деятельности АУ и использовании его имущества, об исполнении плана финансово-хозяйственной деятельности. Рассматриваются также предложения руководителя АУ о совершении крупных сделок, вопросы проведения аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (п. 1 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Наблюдательный совет постфактум утверждает отчетность автономного учреждения. По плану финансово-хозяйственной деятельности АУ наблюдательный совет дает заключение, копия которого направляется учредителю АУ (п. 4 ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Решения наблюдательного совета обязательны для руководителя АУ, когда речь заходит о:

– совершении крупных сделок;

– cовершении сделок, в которых имеется заинтересованность;

– проведении аудита годовой бухгалтерской отчетности АУ и утверждения аудиторской организации (ст. 11 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

Все остальные вопросы деятельности АУ относятся к компетенции его руководителя.

Включение в наблюдательный совет представителей организаций-спонсоров, а также СМИ позволит повысить престиж АУ и привлечь дополнительные внебюджетные средства.

8. Должна ли школа, ставшая АУ, заново проходить процедуры лицензирования и аккредитации?

Согласно закону, изменение типа существующего государственного или муниципального учреждения не является реорганизацией. В процессе перехода никто не должен увольняться, а затем писать новое заявление о приеме на работу.

После смены типа учреждения АУ продолжает свою деятельность на основании лицензии, а также свидетельства о государственной аккредитации, вплоть до окончания срока действия таких документов.

Это значительно облегчит процедуры перехода из БУ в АУ, так как лицензирование и аккредитация – длительный и трудоемкий процесс.

Обратите внимание!

Школе при переходе в АУ не требуется переоформлять документы, подтверждающие наличие лицензий (ст. 11 Федерального закона от 08.08.2001 № 128 «О лицензировании отдельных видов деятельности»), и переоформления иных разрешительных документов (п. 12 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

9. Может ли учредитель в процессе реорганизации изъять некоторое имущество школы?

Это опасение было высказано при обсуждении законопроекта «Об автономных учреждениях». Известны случаи, когда учредители пытались изъять из оперативного управления подведомственных учреждений часть имущества, мотивируя это тем, что имущество использовалось не по назначению или не использовалось вовсе.

Согласно закону, учредитель:

на основании перечня видов особо ценного движимого имущества АУ принимает решение об отнесении имущества автономного учреждения к особо ценному движимому и об исключении из его состава закрепленных за автономным учреждением объектов, перестающих относиться к особо ценному движимому имуществу;

вносит в орган исполнительной власти, на который возложено управление имуществом, предложения о закреплении за автономным учреждением недвижимого имущества и об его изъятии.

Законодатели согласились, что нужно предотвратить изъятие имущества в процессе изменения типа учреждения. Поэтому в Федеральном законе «Об автономных учреждениях» записано: «... при создании АУ путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения изъятие или уменьшение имущества (в том числе денежных средств), закрепленного за государственным или муниципальным учреждением, не допускается » (п. 11 ст. 5 Федерального закона «Об автономных учреждениях»).

10. Владеет ли АУ собственным имуществом?

Все имущество автономных учреждений в соответствии с п. 1 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» находится в государственной или муниципальной собственности и передается автономному учреждению (так же, как и бюджетному) в оперативное управление в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации.

Имущество (в том числе денежные средства), передаваемое автономному учреждению при его создании, должно быть достаточным для осуществления предусмотренной его уставом деятельности.

Автономное учреждение не является собственником, однако имеет право владеть, пользоваться и распоряжаться имуществом с учетом определенных в законе ограничений. В рамках этих ограничений оно может использовать имущество, находящееся у него в оперативном управлении, а учредитель (его органы) не полномочен подменять своими решениями и действиями решения и действия автономного учреждения.

Все имущество , находящееся в оперативном управлении автономного учреждения , делится на следующие категории:

недвижимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

особо ценное движимое имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление или приобретенное автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества;

остальное имущество, переданное автономному учреждению собственником в оперативное управление;

имущество, приобретенное автономным учреждением за счет привлеченных внебюджетных средств.

Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от деятельности, осуществляемой АУ, и от использования закрепленного за АУ имущества. Со своей стороны автономное учреждение не отвечает по обязательствам собственника своего имущества.

Обратите внимание!

Перечень всего имущества, находящегося в оперативном управлении бюджетного учреждения и передаваемого в оперативное управление АУ, отражается в приложениях к форме предложения о создании АУ (в соответствии с Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325).

На основании Постановления Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 особо ценным движимым имуществом признается имущество, балансовая стоимость которого превышает 50 тыс. рублей; а также иное движимое имущество, балансовая стоимость которого составляет менее 50 тыс. рублей, без которого осуществление основной деятельности АУ будет затруднено.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленным за ним учредителем или приобретенным за счет выделенных учредителем средств. Остальным имуществом, в т.ч. недвижимым имуществом автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно (п. 2 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Это имущество не является его собственностью, однако права АУ по распоряжению им существенно расширены: «остальное имущество» можно, к примеру, сдать в аренду или продать без каких-либо согласований с учредителем. Бюджетные учреждения не имеют такой возможности.

Согласно п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях» АУ вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника только с согласия своего учредителя.

11. Может ли АУ свободно распоряжаться своими средствами?

Одна из самых привлекательных черт автономного учреждения – его свобода в распоряжении заработанными средствами. Для бюджетных учреждений границы этой свободы еще более сократились в связи с новой редакцией Бюджетного кодекса.

С 1 августа 2008 года бюджетное учреждение больше не имеет права без согласования с учредителем расходовать средства, полученные из внебюджетных источников.

В предыдущей редакции Бюджетного кодекса полученные образовательным учреждением внебюджетные средства считались неналоговыми доходами бюджета. В действующей редакции (п. 5 ст. 41 БК РФ) доходы от использования имущества, находящегося в государственной или муниципальной собственности, и платных услуг, оказываемых бюджетными учреждениями, средства безвозмездных поступлений и иной приносящей доход деятельности при составлении, утверждении, исполнении бюджета и составлении отчетности о его исполнении включаются в состав доходов бюджета.

Таким образом, все привлекаемые бюджетным учреждением доходы из внебюджетных источников должны закладываться в бюджет уже на стадии его составления.

Автономное учреждение (в соответствии с п. 3 ст. 41 БК РФ) лишено этих проблем: его доходы от использования имущества и оказания платных услуг поступают в распоряжение АУ и расходуются им по собственному усмотрению.

АУ может больше не беспокоиться по поводу остатков бюджетных средств на счетах, которые бюджетным учреждением (в соответствии с п. 4 ст. 242 БК РФ) не позднее чем через два последних рабочих дня текущего финансового года должны быть перечислены на единый счет бюджета. Средства на счетах АУ полностью остаются в его распоряжении.

Согласно п. 4 ст. 161 БК РФ бюджетным учреждениям не предоставляются субсидии и бюджетные кредиты. АУ имеет право получать кредиты.

Бюджетное учреждение не вправе вносить денежные средства и иное имущество в уставный (складочный) капитал других юридических лиц или иным образом передавать это имущество другим юридическим лицам в качестве их учредителя или участника. Автономное учреждение этими правами обладает, если получено согласие его учредителя (п. 6 ст. 3 Федерального закона «Об автономных учреждениях»). Все это дает школе новые возможности для самостоятельного хозяйствования, проведения конкурсов, заключения договоров с социальными партнерами. Однако свобода распоряжения средствами имеет обратную сторону (схема 2 ).

Схема 2

Сравнение возможностей БУ и АУ

Какие права?	Бюджетное учреждение	Автономное учреждение
Право распоряжения закрепленным имуществом	Не вправе распоряжаться (п. 1 ст. 298 ГК РФ)	Вправе распоряжаться за исключением недвижимого и особо ценного движимого имущества, которым АУ может распоряжаться только с согласия собственника (п. 2 ст. 3 Закона)
Права в отношении полученных доходов и приобретенного за счет таких доходов имущества	Эти доходы после уплаты налогов и сборов учитываются в смете доходов и расходов БУ и отражаются в доходах соответствующего бюджета (п. 2 ст. 42 БК РФ). Смета утверждается учредителем	Распоряжается самостоятельно (п. 2 ст. 3 Закона), в т.ч. средствами, полученными от целевого капитала
Права по привлечению заемных средств	Не вправе получать кредиты (п. 8 ст. 161 БК РФ)	Вправе привлекать, так как на АУ не распространяются ограничения БК РФ, установленные для БУ
Права по открытию банковских счетов	Федеральные БУ используют бюджетные средства исключительно через лицевые счета, которые ведутся Федеральным казначейством РФ (п. 7 ст. 161 БК РФ)	Вправе открывать счета в кредитных организациях (п. 2 ст. 2 Закона)

12. Может ли обанкротиться АУ?

При обсуждении Закона «Об автономных учреждениях» законодатели и общественность были обеспокоены решением этого вопроса. Действительно, если бюджетное учреждение несет ответственность за свои действия в пределах имеющихся у него денежных средств, то АУ отвечает по своим обязательствам закрепленным за ним имуществом. Есть вероятность того, что образовательное учреждение заключит рискованную сделку, не справится с обязательствами и кредиторы получат возможность изъять часть имущества АУ за долги. При этом по долгам может быть изъято имущество, без которого школа не сможет продолжить свою деятельность: здание, мебель, учебное оборудование.

Закон ограждает АУ от подобных ситуаций. Взыскание долгов АУ не может быть обращено на недвижимое имущество и особо ценное движимое имущество, закрепленные за ним учредителем или приобретенные автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем.

В соответствии с п. 1 ст. 65 ГК РФ автономное учреждение не подлежит банкротству: «Юридическое лицо, за исключением казенного предприятия, учреждения , политической партии и религиозной организации, по решению суда может быть признано несостоятельным (банкротом)».

Таким образом, АУ отвечает за долги своим имуществом, однако недвижимое и особо ценное движимое имущество, закрепленное за ним учредителем или приобретенное за счет средств учредителя, защищено от ареста по долгам и от взыскания, согласно ст. 120 ГК РФ.

Если же у АУ нет никакого имущества, кроме указанного выше, долг повисает: АУ продолжает работать и владеть необходимым для работы имуществом, а процедура изъятия имущества за долги не проводится. В этом заключается различие между бюджетным и автономным учреждением: если долги бюджетного учреждения могут быть взысканы за счет казны путем привлечения к субсидиарной ответственности учредителя-собственника, то долги автономного учреждения могут оказаться никак не обеспеченными.

Таким образом, школа защищена от процедуры банкротства, но долги все же повисают на учредителе, который передал АУ имущество.

Это еще одна причина, по которой учредитель вынужден тщательно взвешивать решение о переводе каждого бюджетного учреждения в автономное (см. вопрос № 6).

Нормативно-правовая база, регулирующая деятельность АУ Сегодня в рамках реализации Федерального закона «Об автономных учреждениях» принято шесть постановлений Правительства Российской Федерации. Постановлением Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 «Об утверждении формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения» утверждена форма предложения о создании автономных учреждений. Установление единой формы сведений о государственных (муниципальных) учреждениях позволит объективно и обоснованно принимать решение об изменении их типа на автономное учреждение. Во исполнение Постановления Правительства РФ от 28.05.2007 № 325 приказом Минэкономразвития России от 20.06.2007 № 261 утверждены Методические рекомендации по заполнению формы предложения о создании автономного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального учреждения. Приказом Минэкономразвития России от 22.10.2007 № 354 в них внесены изменения. Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономного учреждения» установлены соответствующие правила определения видов особо ценного движимого имущества. Отсутствие такого порядка значительно затруднило бы осуществление основной деятельности автономного учреждения. Постановлением Правительства РФ от 18.10.2007 № 684 «Об утверждении Правил опубликования отчетов о деятельности автономного учреждения и об использовании закрепленного за ним имущества» принят порядок составления и принятия соответствующих отчетов. Приняты также Постановления правительства, не касающиеся муниципальных образовательных учреждений.

14. Планирование, начисление, контроль за полнотой и своевременностью поступления доходов в местный бюджет.

15. Состав и структура доходов местного бюджета.

16. Предметы ведения и возникающие в связи с ними расходные обязательства органов местного самоуправления.

17. Понятие и основные формы расходов бюджетов.

18. Бюджетная классификация расходов бюджетов. Группировка расходов бюджетов по функциональному и ведомственному признакам.

19. Основы сметного и программно-целевого бюджетного планирования расходов бюджетов

20. Бюджетирование, ориентированное на результат.

21. Муниципальные целевые программы и их роль в повышении результативности бюджетных расходов

22. Расходы бюджета на общегосударственное управление, правоохранительную деятельность и охрану окружающей среды.

23. Расходы бюджета в сфере материального производства

24. Расходы бюджета на финансирование социально-культурной сферы

25. Превышение доходов бюджета над расходами и отражение средств в учете

28. Экономическое содержание, формы и состав муниципального долга. Обслуживание и учет муниципального долга.

29. Муниципальные гарантии, порядок их предоставления.

30. Муниципальные займы.

31. Бюджетные кредиты

32. Сущность, содержание и модели финансово-бюджетного федерализма

33. Содержание, направления, методы и инструменты бюджетного регулирования

34. Межбюджетные трансферты: понятие, формы и условия предоставления

35. Виды финансовой помощи муниципалитетам

36. Субсидии. Дотации. Субвенции

37. Бюджетная обеспеченность и показатели, определяющие бюджетную самостоятельность.

38. Этапы бюджетного процесса. Участник бюджетного процесса.

39. Особенности бюджетного процесса на уровне муниципальных образований

40. Бюджетные полномочия грбс (рбс) и получателей бюджетных средств.

41.Составление проекта бюджета. Основные документы и материалы, представляемые одновременно с проектом бюджета.

42 Этапы рассмотрения проекта бюджета. Заключение контрольно-счетных органов на проект бюджета.

43. Утверждение бюджета, организация казначейского исполнения местного бюджета.

44 .Ведение бюджетного учета и составление отчета об исполнении бюджета.

45. Внешняя проверка отчета об исполнении бюджета и утверждение бюджетной отчетности.

46. Организация муниципального финансового контроля: виды, формы, методы.

47. Формы финансового контроля, осуществляемого представительными органами местного самоуправления.

48. Финансовый контроль, осуществляемый исполнительными органами местного самоуправления.

49. Классификация нарушений и недостатков, выявляемых в ходе проведения муниципального финансового контроля.

50. Муниципальные казенные учреждения

51. Муниципальные бюджетные учреждения.

52. Муниципальные автономные учреждения

53. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг.

54. Субсидии на выполнение учреждениями муниципального задания и на иные цели.

55. План финансово-хозяйственной деятельности учреждений

52. Муниципальные автономные учреждения

Автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ или оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах в случаях, установленных Федеральными законами (статья 2 Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ).

Правовое положение автономных учреждений определяет Федеральный закон от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон об автономных учреждениях). Действие Закона о некоммерческих организациях на автономные учреждения не распространяется. Определение автономного учреждения, которое дает Закон об автономных учреждениях, практически полностью совпадает с приведенным выше понятием бюджетного учреждения.

Как и бюджетное учреждение, автономное учреждение отвечает по своим обязательствам имуществом, находящимся у него на праве оперативного управления, за исключением недвижимого имущества и особо ценного движимого имущества, закрепленных за ним учредителем или приобретенных автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества.

Государственное (муниципальное) задание для автономного учреждения формируется и утверждается учредителем в соответствии с видами деятельности, отнесенными его уставом к основной деятельности. Финансовое обеспечение основной деятельности осуществляется в виде субсидий из соответствующего бюджета и иных не запрещенных федеральными законами источников.

Автономное учреждение без согласия учредителя не вправе распоряжаться недвижимым имуществом и особо ценным движимым имуществом, закрепленными за ним учредителем или приобретенными автономным учреждением за счет средств, выделенных ему учредителем на приобретение этого имущества. Остальным имуществом, в том числе недвижимым имуществом, автономное учреждение вправе распоряжаться самостоятельно.

Доходы автономного учреждения поступают в его самостоятельное распоряжение и используются им для достижения целей, ради которых оно создано, если иное не предусмотрено Законом об автономных учреждениях. Собственник имущества автономного учреждения не имеет права на получение доходов от осуществления автономным учреждением деятельности и использования закрепленного за автономным учреждением имущества.

Автономные учреждения, созданные (в том числе путем изменения типа) до 01.01.2011 года для выполнения работ, оказания услуг в сферах, не предусмотренных частью 1 ст. 2 Закона об автономных учреждениях, подлежат реорганизации или ликвидации до 12 мая 2011 года (ч. 14 ст. 31 Закона № 83-ФЗ).

53. Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг.

Муниципальное задание - это документ, устанавливающий требования к составу, качеству и (или) объему (содержанию), условиям, порядку и результатам оказания муниципальных услуг (выполнения работ).

Государственное (муниципальное) задание на оказание государственных (муниципальных) услуг физическим и юридическим лицам должно содержать:

порядок оказания соответствующих услуг;

предельные цены (тарифы) на оплату соответствующих услуг физическими или юридическими лицами в случаях, если законодательством Российской Федерации предусмотрено их оказание на платной основе, либо порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, установленных законодательством Российской Федерации.

Показатели государственного (муниципального) задания используются при составлении проектов бюджетов для планирования бюджетных ассигнований на оказание государственных (муниципальных) услуг (выполнение работ), составлении бюджетной сметы казенного учреждения, а также для определения объема субсидий на выполнение государственного (муниципального) задания бюджетным или автономным учреждением.

Муниципальное задание на оказание муниципальных услуг (выполнение работ) муниципальными учреждениями формируется в соответствии с ведомственным перечнем муниципальных услуг и работ, оказываемых (выполняемых) муниципальными учреждениями в качестве основных видов деятельности, в порядке, установленном соответственно местной администрацией муниципального образования, на срок до одного года в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и на срок до трех лет в случае утверждения бюджета на очередной финансовый год и плановый период (с возможным уточнением при составлении проекта бюджета).

Государственное (муниципальное) задание формируется для бюджетных и автономных учреждений, а также казенных учреждений, определенных в соответствии с решением органа государственной власти (государственного органа), органа местного самоуправления, осуществляющего бюджетные полномочия главного распорядителя бюджетных средств.

Ведомственные перечни государственных (муниципальных) услуг и работ формируются и ведутся в соответствии с базовыми (отраслевыми) перечнями государственных и муниципальных услуг и работ, утвержденными федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

Порядок формирования, ведения и утверждения ведомственных перечней муниципальных услуг и работ, оказываемых и выполняемых муниципальными учреждениями, устанавливается местными администрациями муниципальных образований с соблюдением общих требований, установленных Правительством Российской Федерации.

Порядок формирования и ведения базовых (отраслевых) перечней государственных и муниципальных услуг и работ устанавливается Правительством Российской Федерации.

Финансовое обеспечение выполнения государственных (муниципальных) заданий осуществляется за счет средств федерального бюджета и бюджетов государственных внебюджетных фондов Российской Федерации, бюджетов субъектов Российской Федерации и бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов, местных бюджетов в порядке, установленном соответственно Правительством Российской Федерации, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта Российской Федерации, местной администрацией.

Объем финансового обеспечения выполнения государственного (муниципального) задания рассчитывается на основании нормативных затрат на оказание государственных (муниципальных) услуг, утверждаемых в порядке, предусмотренном абзацем первым настоящего пункта, с соблюдением общих требований, определенных федеральными органами исполнительной власти, осуществляющими функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленных сферах деятельности.

По решению органа местного самоуправления, осуществляющих в соответствии с законодательством Российской Федерации функции и полномочия учредителя муниципальных учреждений, при определении объема финансового обеспечения выполнения муниципального задания используются нормативные затраты на выполнение работ.

Государственными являются все учреждения, находящиеся в федеральной или региональной собственности и финансируемые из федерального и региональных бюджетов.

Муниципальными называются те учреждения, собственником которых является муниципальное образование и которые финансируются из местных бюджетов.

Каждое государственное или муниципальное учреждение должно иметь утвержденный учредителем и зарегистрированный в установленном порядке устав, бюджетную смету или план финансово-хозяйственной деятельности, самостоятельный баланс, а также имущество в оперативном управлении.

Государственные и муниципальные учреждения подразделяются на три типа:

Казенные;

Бюджетные;

Автономные.

Согласно ст. 6 БК РФ, казенные учреждения - это государственные (муниципальные) учреждения, осуществляющие оказание государственных (муниципальных) услуг, выполнение работ и (или) исполнение государственных (муниципальных) функций в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления, финансовое обеспечение деятельности которых осуществляется за счет средств соответствующего бюджета на основе бюджетной сметы.

Законом № 83-ФЗ установлено, что статус казенных учреждений должны иметь:

Управления объединений, управления соединений и воинские части Вооруженных Сил, военные комиссариаты, органы управления внутренними войсками, органы управления войсками гражданской обороны, соединения и воинские части внутренних войск, а также других войск и воинских формирований;

Учреждения, исполняющие наказания, следственные изоляторы уголовно-исполнительной системы, учреждения, специально созданные для обеспечения деятельности уголовно-исполнительной системы, выполняющие специальные функции и функции управления;

Специализированные учреждения для несовершеннолетних, нуждающихся в социальной реабилитации;

Учреждения МВД, Главного управления специальных программ Президента РФ, ФМС (Федеральная миграционная служба), ФТС, ФСБ, СВР (Служба внешней разведки), ФСО (Федеральная служба охраны), специальные, воинские, территориальные, объектовые подразделения федеральной противопожарной службы МЧС, аварийно-спасательные формирования федеральных органов исполнительной власти;

Психиатрические больницы (стационары) специализированного типа с интенсивным наблюдением, лепрозории и противочумные учреждения.

Казенные учреждения, являясь некоммерческими организациями, имеют ряд присущих именно им признаков:

1) цель создания - осуществление управленческих, социально-культурных, научных и иных функций некоммерческого характера;

2) учредитель такого учреждения - органы государственного управления и органы местного самоуправления;

3) закрепление имущества - на праве оперативного управления;

4) источники финансирования - средства соответствующих бюджетов и государственных внебюджетных фондов;

5) наличие бюджетной сметы, объем которой устанавливается учредителем, в том числе и на основе государственного задания;

6) высокая степень государственной регламентации их финансовой деятельности и низкий уровень самостоятельности при исполнении бюджетной сметы;

7) операции с бюджетными средствами проводятся через открытые им в казначейских органах лицевые счета;

8) отсутствие прав на предоставление и получение кредитов (займов), приобретение ценных бумаг;

9) зачисление в соответствующий бюджет бюджетной системы РФ внебюджетных поступлений от приносящей доход деятельности за исключением учреждений системы исполнения наказаний, где такие доходы в полном объеме направляются на финансовое обеспечение их функций сверх бюджетных ассигнований;

10) закрепление в уставе позиции о субсидиарной ответственности по обязательствам казенного учреждения публично-правового образования в лице органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя;

11) особый порядок ведения бухгалтерского учета в соответствии с приказом Минфина России от 6 декабря 2010 г. № 162н "Об утверждении Плана счетов бюджетного учета и Инструкции по его применению".

По функциональному признаку все государственные и муниципальные учреждения подразделяются:

На органы государственного управления и местного самоуправления. Например, это Администрация Президента РФ, Минфин России, федеральные агентства, администрация муниципального образования "Волховский район Ленинградской области" и т.п.;

Судебные органы, включающие, к примеру, Конституционный Суд РФ, Высший Арбитражный Суд РФ, суды общей юрисдикции и т.п.;

Военные, образовательные, медицинские и другие учреждения.

На примере сферы образования рассмотрим другой принцип группировки учреждений. В зависимости от реализуемой программы образовательные учреждения группируются в определенные типы учреждений, функционирующих в соответствии с утвержденными Правительством РФ типовыми положениями:

Дошкольные;

Общеобразовательные, включающие в себя три ступени: начального общего, основного общего, среднего (полного) общего образования;

Начального, среднего, высшего и послевузовского профессионального образования;

Дополнительного образования взрослых;

Дополнительного образования детей;

Специальные (коррекционные) для обучающихся, воспитанников с отклонениями в развитии;

Для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей (законных представителей);

Другие учреждения, осуществляющие образовательный процесс.

В свою очередь, в составе типовой группы учреждений могут функционировать отдельные виды учреждений. Например, к общеобразовательным учреждениям относятся школы, гимназии, лицеи, школы-интернаты, вечерние школы.

В отличие от образования для других отраслей бюджетного сектора типовые положения не утверждаются, а их деятельность регламентируется уставами. Так, например, уставы всех государственных музеев напрямую утверждаются Правительством РФ.

Организационное построение государственной системы медицинских учреждений регулируется Минздравсоцразвития России путем утверждения соответствующей номенклатуры учреждений и правил их лицензирования. В соответствии с номенклатурой все учреждения сгруппированы в три крупных блока:

Лечебно-профилактические;

Государственной санитарно-эпидемиологической службы;

Аптечные.

В свою очередь, в каждую из перечисленных групп включаются учреждения определенных типов и видов, что свидетельствует о широко разветвленной структуре медицинских учреждений, название которых отражает специфику выполняемых ими функций. Например, к учреждениям охраны материнства и детства отнесены дома ребенка и родильные дома; диспансерами называются учреждения, специализирующиеся на отдельных видах заболеваний или видах деятельности (кожно-венерологические, наркологические и т.п.).

Ко второму типу государственных и муниципальных учреждений относятся бюджетные учреждения . К ним относятся некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях обеспечения реализации предусмотренных законодательством РФ полномочий соответствующих органов государственной власти (государственных органов) или органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Во многом признаки, права и обязанности бюджетных учреждений до 1 июля 2012 г. будут схожи с признаками, правами и обязанностями казенных учреждений. В частности, бухгалтерский учет в бюджетных учреждениях будет осуществляться в том же, что и для казенных учреждений, порядке.

Следующий организационно-правовой тип - автономные учреждения. В Законе об автономных учреждениях приведено следующее определение: автономное учреждение (АУ) - это некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом РФ или муниципальным образованием (которые выступают его учредителем) для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах.

Помимо Закона об автономных учреждениях вопросы правового и финансового характера их функционирования изложены в следующих законодательных актах:

Законе РФ от 10 июля 1992 г. № 3266-1 "Об образовании", где говорится, что при создании автономного образовательного учреждения путем изменения типа существующего государственного или муниципального образовательного учреждения образовательное учреждение вправе осуществлять определенные в его уставе виды деятельности на основании лицензии и свидетельства о государственной аккредитации, выданных такому образовательному учреждению, до окончания срока действия этих лицензий и свидетельства;

БК РФ, которым установлено, что в бюджетах бюджетной системы РФ могут предусматриваться субсидии автономным учреждениям, включая субсидии на возмещение нормативных затрат на оказание ими в соответствии с государственным (муниципальным) заданием государственных (муниципальных) услуг (п. 1 ст. 78.1 БК РФ);

НК РФ: при определении налоговой базы для исчисления налога на прибыль в доходную часть не включаются субсидии автономным учреждениям (подп. 14 п. 1 ст. 251 НК РФ).

Все типы государственных и муниципальных учреждений обладают как общими, так и характерными признаками. Среди общих признаков необходимо отметить: наличие собственника имущества в лице органа государственной власти либо органа местного самоуправления; закрепление имущества на праве оперативного управления; закрепление земельного участка на праве постоянного (бессрочного) пользования; выполнение государственного (муниципального) задания; публикацию отчетности в средствах массовой информации; лицензирование отдельных видов деятельности независимо от того, оплачиваются ли их услуги гражданам и юридическим лицам за счет бюджета или предоставляются на платной основе.

Лицензия - специальное разрешение на осуществление конкретного вида деятельности при обязательном соблюдении лицензионных требований и условий, выданное лицензирующим государственным органом юридическому лицу или индивидуальному предпринимателю.

В соответствии с Федеральным законом от 4 мая 2011 г. № 99-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" подлежат лицензированию: образовательная деятельность, деятельность негосударственных пенсионных фондов по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию; медицинская и фармацевтическая деятельность и т.д.

Помимо лицензии потенциальные получатели бюджетных средств должны иметь и другие документы. Например, образовательные учреждения получают право выдавать документы государственного образца только после прохождения государственной аккредитации, которая проводится аккредитационным органом один раз в шесть лет в учреждениях начального, среднего, высшего и дополнительного профессионального образования и в научных организациях; один раз в двенадцать лет - в иных образовательных учреждениях.

Учредитель сохраняет полный контроль за деятельностью руководителя учреждения, несмотря на то, что в отличие от руководителя казенного учреждения у руководителя бюджетного или автономного учреждения появляется гораздо больше свободы и самостоятельности в принятии управленческих решений. Это касается расходования средств, управления персоналом, политики оказания платных услуг.

В табл. 1.1.1 приведены основные различия между системами управления материальными и финансовыми ресурсами на уровне казенных, бюджетных и автономных учреждений.

Таблица 1.1. Основные различия казенных, бюджетных и автономных учреждений

Что такое государственные и муниципальные унитарные предприятия? В российском законодательстве, в частности, в Гражданском кодексе, есть определение данного термина. В соответствии с ним, государственные и муниципальные унитарные предприятия – это организации, созданные с целью решения основных задач государства и получения прибыли, но при этом не являющиеся собственниками имущества, закрепленного за ними. Распоряжаться им имеет право лишь непосредственно учредитель. Унитарными они названы потому, что имущество не может быть разделено на доли, акции, вклады и иные части. В названии данного субъекта непременно должно присутствовать указание собственника.

Государственные и муниципальные унитарные предприятия делятся на 2 вида. Первый – организации, базирующиеся на праве хозяйственного ведения. Следует отметить, что сюда относят такие унитарные предприятия, как муниципальные. Они создаются после принятия соответствующего решения уполномоченным государственным органом или муниципалитетом. Второй вид – организации, базирующиеся на праве оперативного управления. Могут быть основаны лишь по решению правительства страны. Государственные и муниципальные унитарные предприятия в данном случае обладают довольно специфичным положением в правовом аспекте. Так, они создаются с целью оказания определенных услуг, выполнения работ или производства какой-либо продукции, что характерно для коммерческих организаций. В то же время, вся деятельность предприятия может быть основана на финансировании из средств бюджета.

В первую очередь, этот вид хозяйствующих субъектов имеет специальную правоспособность. То есть они созданы с целью выполнения определённых работ, оказания услуг или производства какой-то продукции, что является характерной чертой коммерческих организаций. Тем не менее, государственные и муниципальные унитарные предприятия вовсе не ограничены в правах на совершение тех или иных сделок. Так, например, они могут сдавать свободные помещения в аренду (если иное не предусмотрено уставом и другими нормативными актами). Другая особенность состоит в том, что такие хозяйствующие субъекты являются индивидуальными предприятиями. Третья специфическая черта данной разновидности предприятий связана с Гражданским кодексом. Особое внимание уделяется терминологии. Применительно к подобным организациям определение «предприятие» выступает субъектом гражданских прав, в иных случаях – это только объект правоотношений. Помимо всего прочего, они могут претендовать на целевое финансирование (сюда относятся дотационные отчисления, субсидирование, а также субвенции). Оно осуществляется для выполнения разнообразных программ. Преимущество отдается тем, которые имеют социальную направленность.

Отсюда следует четвертая особенность. Устав хозяйствующих субъектов унитарного типа должен включать информацию о непосредственном владельце имущества, источниках формирования уставного капитала и порядке его образования. Необходимо отметить, что предприятие не несет ответственность по обязательства собственника, но он отвечает за деятельность организации.

Здесь имеет место единоличный управленец, а не коллегиальный орган, как это бывает в иных случаях. Как правило, это директор. Человека на данную должность назначает собственник или специальный орган, обладающий соответствующими полномочиями.

Под термином «государственная корпорация» понимается некоммерческое учреждение, активы которого принадлежат РФ, созданное в целях осуществления общественно значимых функций, таких как, например, справедливое распределение финансовых ресурсов. На практике данная функция может выражаться в том, что государственные корпорации предоставляют рабочие места с хорошей зарплатой, стимулируя тем самым рост покупательной способности населения, или, например, в том, что соответствующего типа учреждения выступают крупными заказчиками для частных бизнесов, способствуя, в свою очередь, развитию предпринимательства. Госкорпорации стимулируют рост и модернизацию экономики в целом, способствуют выстраиванию активных международных связей РФ.

Госкорпорации, госкомпании и госпредприятия: соотношение понятий

Государственные корпорации и государственные компании - это 2 разновидности некоммерческих структур. Они в определенной степени отличаются, хотя и очень похожи. Прежде всего, следует отметить, что их деятельность регулируется одним и тем же источником права - Законом «О некоммерческих организациях».

Согласно его положениям, госкомпания - это НКО, которая не имеет членства, создана РФ на базе имущественных инвестиций в целях предоставления госуслуг и выполнения других функций при задействовании государственного имущества в форме доверительного управления. В свою очередь, госкорпорация - это также не имеющая членства НКО, созданная РФ на базе имущественного взноса, но уже для достижения социальных целей и для реализации, как мы отметили выше, общественно значимых функций. Оба типа государственных структур создаются на основе издания федеральных законов.

В свою очередь, госкорпорации и госпредприятия характеризуются еще более выраженными различиями. Первые имеют статус субъектов, учрежденных системой власти РФ. В свою очередь, госпредприятие - не то, что обязательно учреждено государством, но то, в котором ему принадлежит наибольшая доля акций. Совладельцами госпредприятия вполне могут быть и частные лица.

В свою очередь, различия между государственными корпорациями и предприятиями с трудом можно проследить на уровне организационно-правовых форм. Дело в том, что госкорпорации, в принципе, могут быть теми же хозяйственными обществами - открытыми или закрытыми, что и госпредприятия.

Некоторые юристы вместе с тем относят к категории государственных корпораций такого рода организации, как ФГУП. Госпредприятия в общем случае могут быть только хозяйственными обществами - такая форма, как унитарное предприятие, для них, как правило, не свойственна.

Однако есть эксперты, которые предпочитают разграничивать понятие «государственная корпорация» и ФГУП. Это связано с тем, что первые практически полностью неподконтрольны и неподотчетны государственным органам - исключением может быть необходимость периодического предоставления некоторых данных об осуществляемой деятельности Правительству РФ. В свою очередь, госструктуры могут иметь значительно больше полномочий в части управления ФГУПами.

Но, в целом, распространена точка зрения, согласно которой госкорпорация может быть представлена в любой организационно-правовой форме. Примеры госпредприятий - «Роснефть», РЖД, «Ростелеком». Примеры, в свою очередь, унитарных предприятий - «Почта России», Мосгортранс, агентство «ТАСС».

Так или иначе, но госпредприятия, государственные корпорации и государственные компании имеет смысл различать исходя из их фактического механизма учреждения. Который предопределяется прежде всего спецификой правового регулирования деятельности соответствующих организаций.

Особенности правового регулирования деятельности госкорпораций

Рассмотрим, таким образом, правовой аспект деятельности госкорпораций. Прежде всего стоит отметить, что государственные корпорации находятся в юрисдикции, прежде всего, гражданского права. То есть в сделках и иных правоотношениях выступают как юридически равноправный партнерам субъект. Однако правовой статус соответствующих организаций имеет ряд особенностей.

Прежде всего следует отметить, что государственные корпорации в России учреждаются на основании изданного федерального закона. Аспект деятельности соответствующих фирм в том, что они не наделены обязанностью отвечать по возникающим обязательствам РФ. И наоборот, государство не несет ответственности за работу госкорпораций. Исключением могут быть сценарии, при которых те или иные виды взаимной ответственности РФ и принадлежащих ей компаний прописаны в законе.

Привилегии госкорпораций

Еще один примечательный аспект деятельности госкорпораций - в отношении них не применимы положения законодательства, регулирующие банкротство. Кроме того, определенные привилегии соответствующего типа организации имеют в части отчетности:

• они не должны раскрывать информацию о работе подобно тому, как это обязаны делать хозяйственные общества;
• они в общем случае не имеют предписаний направлять отчет в государственные структуры, за исключением некоторых правительственных инстанций;
• госкорпорации имеют право проводить конкурсы в рамках механизма госзакупок исходя из самостоятельно устанавливаемых правил, которые не обязательно могут совпадать с нормами, утвержденными в законодательстве о государственных закупках.

Можно также обратить внимание на то, как формируются осуществляющие управление госкорпорациями органы. Государственные корпорации возглавляются руководителями в соответствии с нормами, которые, как и в случае с учреждением организаций соответствующего типа, определяются отдельным законом. Так, согласно положениям ряда НПА, во многих случаях глава госкорпорации может назначаться напрямую президентом РФ.

Когда в России появились госкорпорации?

Государственные корпорации как субъекты гражданского права в РФ начали появляться по факту внесения 8.07.1999 года корректировок в Закон, регулирующий деятельность некоммерческих организаций. Появилась, таким образом, база для легализации деятельности соответствующего типа учреждений.

Как считается, первой госкорпорацией России стало агентство «АРКО», занимающееся реструктуризацией банковских организаций - оно было зарегистрировано в 1999 году. Однако после того как было учреждено данное агентство, государственные корпорации достаточно долгое время были не самой популярной организационно-правовой формой бизнеса с участием государства. Только в 2007 году их популярность приобрела устойчивый рост.

Крупнейшие госкорпорации России

Какие сегодня существуют государственные корпорации в России? Список таковых относительно небольшой, но он, безусловно, не может рассматриваться как закрытый. В зависимости от задач, которые ставит перед собой государства, могут создаваться новые организации соответствующего типа, упраздняться действующие.

В числе крупнейших госкорпораций РФ сегодня:

• «Внешэкономбанк»;
• «Ростехнологии»;
• «Роснано»;
• «Росатом».

Можно отметить, что за строительство олимпийских объектов в Сочи отвечала госкорпорация «Олимпстрой». Значимой по масштабам деятельности корпорацией считается Фонд ЖКХ.

Перспективы госкорпораций в России

Насколько перспективно дальнейшее развитие таких форм предприятий, как государственные корпорации? На этот счет есть разные точки зрения.

Так, в последние несколько лет в СМИ появляются сообщения о том, что соответствующую организационно-правовую форму деятельности предприятий планируется отменить. В частности, в одну из концепций совершенствования законодательства, регулирующего деятельность юрлиц, были включены тезисы о необходимости рассмотрения преобразования госкорпораций в иные типы организационно-правовых форм предприятий. При этом те привилегии, что имеют госкорпорации в соответствии с текущим законодательством, предполагалось аннулировать.

Но пока что госкорпорации успешно функционируют. Правда, их деятельность находится под пристальным мониторингом правительства, стремящегося повышать эффективность деятельности соответствующих организаций. В частности, довольно активно корректируются текущие системы оплаты труда сотрудников госпредприятий.

Есть, к примеру, предложения о привязке компенсаций работников соответствующих организаций к фактическим результатам труда. Есть инициативы, в соответствии с которыми полномочия сотрудников госкорпораций предполагается приблизить к тем, что характеризуют деятельность госслужащих. Аналогично планировалось возложить на специалистов государственных компаний дополнительные ограничения, в частности те, что связаны с возможностью ведения коммерческой деятельности.

Отраслевая специфика развития госкорпораций

Есть тезисы о том, что деятельность госкорпораций должна регулироваться исходя из специфики конкретного сегмента их деятельности. Так, финансовые государственные корпорации, возможно, будут в большей степени совместимы с правовыми актами, строго регламентирующими их активности. Инновационные госкорпорации, в свою очередь, возможно, будет не столь приемлемо регулировать жестко.

Аналогично отраслевой подход можно адаптировать к деятельности иных структур, таких как, например, отвечающий за развитие ЖКХ фонд. Государственные корпорации, таким образом, как формы деятельности сохраняют актуальность и имеют хорошие, как считают многие аналитики, перспективы развития.

Специфика зарубежных госкорпораций

Изучив специфику деятельности госкорпораций РФ, рассмотрим то, как работают соответствующие типы предприятий за рубежом. Учреждение подобных организаций предусматривает, конечно же, не только российская политическая система. Государственные корпорации есть во многих странах мира. Например, в США.

В числе самых известных американских госкорпораций - Amtrak. Данная фирма занимается оказанием услуг в сфере пассажирских перевозок на железных дорогах США. Учреждена она в 1971 году. Примечательно, что российские и американские госкорпорации в некоторой степени схожи в таком аспекте, как создание, - государственные корпорации в обеих странах формируются на основе принятых нормативно-правовых актов. Так, фирма Amtrak была учреждена постановлением Конгресса США.

Еще одна крупная американская госкорпорация - OPIC, осуществляющая инвестирование в зарубежные проекты. Как и Amtrak, была основана в 1971 году. Некоторые эксперты рассматривают ее как агентство, подотчетное правительству США, - в данном аспекте мы можем проследить различие между российскими и американскими организациями соответствующего типа. Несмотря на то что их в некотором смысле сближает такой аспект, как создание, государственные корпорации США могут быть в большей степени подотчетны органам государственной власти. В свою очередь, по закону госкорпорации РФ, как мы знаем, менее зависимы от системы государственного управления.

К слову, можно отметить, что классификация организаций соответствующего типа в США осуществляется по более сложной схеме, чем в РФ. Например, в Америке есть госкорпорации, спонсируемые правительством, - в России их прямой аналог на уровне федерального законодательства не определен.

Итак, мы рассмотрели сущность понятия «государственные корпорации». Примеры и характеристика соответствующих учреждений нами также были исследованы. Какие выводы мы можем сделать?

Прежде всего следует понимать, что госкорпорация и госпредприятие - не одно и то же. В достаточной мере близким первому термину по смыслу является понятие госкомпании. В частности, регулируются оба типа организаций положениями одного и того же закона. Однако стоит отметить, что исследованные нами термины, такие как «госкорпорация», «госпредприятие», а также «госкомпания», часто рассматриваются как синонимы. С юридической точки зрения это не вполне корректно, но в целом допустимо в силу того, что соответствующие понятия действительно очень близки.

Государственные корпорации в России, список которых достаточно регулярно корректируется, согласно приоритетам и динамике законотворческой деятельности органов власти являются, несмотря на тезисы о возможности упразднения соответствующего типа юрлиц, в достаточной мере перспективной формой работы предприятия.

Однако успешное развитие госкорпораций РФ во многом зависит от качества регулирующего законодательства, особенно в части определения критериев эффективности работы данных организаций. Популярен подход, в соответствии с которым оценка работы госкорпораций должна осуществляться по отраслевому принципу, исходя из конкретного сегмента деятельности учреждения. Также распространены тезисы о необходимости приблизить схемы регулирования деятельности государственных корпораций к тем, что характеризуют работу собственно органов власти.

Госкорпорации успешно развиваются не только в России, но и за рубежом. В частности, большое количество соответствующего типа учреждений функционирует в США. При этом их статус может иметь как признаки схожести с тем, что характеризует российские госкорпорации, так и существенные различия относительно модели работы государственных предприятий РФ.

Биологические мембраны. Цитоплазматическая мембрана: строение, свойства, функции.

в судебно-экспертных учреждениях и экспертных подразделениях

В то же время, старение тела - это прогрессирую­щий ожог химическими веществами, который приводит к повреждению желез и нарушению их функций, вплоть до их полой дисфункции.

Для решения основных проблем развития бюджетной сети Российской Федерации государством был предпринят ряд действий, среди которых следует отметить принятие Федерального закона от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и утверждение Правительством Российской Федерации в 2007- 2009 гг. постановлений, необходимых для реализации данного закона. Однако на практике более чем за два года, прошедших с момента вступления в силу Федерального закона «Об автономных учреждениях», на федеральном уровне было создано только четыре автономных учреждения.

Ускорению процесса создания и функционирования автономных учреждений, в том числе на федеральном уровне, препятствует ряд факторов, в том числе неоправданно сложная процедура создания автономных учреждений (требуется принятие Правительством Российской Федерации индивидуальных решений по каждому учреждению) и опасения руководителей большинства бюджетных учреждений по поводу организационных и иных трудностей, связанных с переходом в автономное учреждение. Соответственно закрепленные в Законе об автономных учреждениях правовые механизмы не были реализованы на практике, что не позволило решить проблемы оптимизации бюджетной сети.

Целями создания автономного учреждения, учредителем которого может быть только публичное образование, в соответствии с Законом об автономных учреждениях является выполнение работ, оказание услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта.

Автономное учреждение по действующему законодательству отвечает по своим обязательствам всем находящимся у него на праве оперативного управления имуществом, за исключением особо ценного движимого имущества, закрепленного за автономным учреждением собственником этого имущества или приобретенного автономным учреждением за счет выделенных таким собственником средств, а также недвижимого имущества.

Доходы от приносящей доход деятельности поступают в непосредственное распоряжение автономного учреждения. Автономное учреждение в установленном порядке вправе открывать счета в кредитных организациях. Финансовое обеспечение деятельности автономного учреждения осуществляется в форме субсидий на возмещение нормативных затрат, связанных с оказанием ими государственных (муниципальных) услуг гражданам и организациям.

Автономные учреждения не являются участниками отношений в сфере размещения государственных (муниципальных) заказов.

В каждом автономном учреждении создается наблюдательный совет в составе не менее чем пяти и не более чем одиннадцати членов. В состав наблюдательного совета автономного учреждения входят представители учредителя автономного учреждения, представители исполнительных органов государственной власти или представители органов местного самоуправления, на которые возложено управление государственным или муниципальным имуществом, и представители общественности, в том числе лица, имеющие заслуги и достижения в соответствующей сфере деятельности.

Наблюдательный совет является определенным буфером в отношениях между руководителем автономного учреждения и его учредителем. Наличие наблюдательного совета в числе органов управления автономного учреждения во многом объясняет нежелание руководителей действующих учреждений изменять тип действующих учреждений, так как полномочия наблюдательного совета сводят на нет самостоятельность руководителя учреждения, в ведении которого остается только вопрос подписания документов, представленных учредителем и рассмотренных наблюдательным советом учреждения.

В заключение хотелось бы отметить, что вопросы, качества и эффективности работы государственных (муниципальных) учреждений в целом являются весьма проблемной стороной деятельности государства. Принятый ФЗ от 8 мая 2010 г. призван решить комплекс вопросов связанных с деятельностью публичных учреждений.

Однако для начала его работы необходимо принятие порядка 80 правовых документов федерального и регионального уровней. Так, органам государственной власти субъектов Российской Федерации необходима разработать нормативные документы: об утверждении условий и порядка формирования государственного задания и порядок финансового обеспечения выполнения этого задания бюджетными учреждениями субъектов Федерации (в том числе муниципальными); о порядке определения видов особо ценного движимого имущества, в отношении бюджетных учреждений субъектов РФ; о порядке принятия решения о создании бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ в результате его учреждения; о порядке утверждения устава бюджетного и казенного учреждения субъекта РФ и о порядке внесения изменений в него; о порядке принятия решения о реорганизации и ликвидации (и порядке ее проведения) бюджетных и казенных учреждений; о порядке изменения типа бюджетного учреждения субъекта РФ в целях создания казенного учреждения, а также изменения типа казенного учреждения субъекта РФ в целях создания бюджетного учреждения и т.д. Только после утверждения всех указанных документов возможно будет дать оценку эффективности принятого закона, его возможности решить назревшие проблемы в области работы государственных учреждений в Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 2 Федерального закона РФ от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее - Закон № 174-ФЗ) автономными учреждениями считаются некоммерческие организации, созданные Российской Федерацией (далее - РФ), субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством РФ полномочий органов государственной власти, местного самоуправления в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, спорта и физической культуры, а также в иных сферах. То есть автономные учреждения в основном осуществляют свою деятельность в «некоммерческих» сферах. А согласно ч. 4 ст. 4 Закона № 174-ФЗ основной деятельностью автономного учреждения является деятельность, непосредственно направленная на достижение целей, ради которых данное автономное учреждение создано.

В настоящее время законодательство предполагает два варианта создания автономных учреждений: либо путем учреждения, либо путем преобразования из государственного (муниципального) унитарного предприятия/государственного учреждения.

Создание автономного учреждения «с нуля» происходит на основании решения соответствующего органа управления, в подчинении которого находится данное автономное учреждение. В этом случае решение о создании автономных учреждений федерального подчинения принимает Правительство РФ, а решение по созданию автономного учреждения, находящегося в подчинении субъекта РФ или муниципального образования, принимает соответствующий субъект РФ/муниципальное образование.

Если же в автономное учреждение преобразовывается государственное или муниципальное учреждение, то решение должно быть принято именно тем соответствующим органом, в подчинении которого они находятся.

Наибольший интерес представляет создание федеральных автономных учреждений. Их создание или реорганизация регулируются нормой Постановления Правительства РФ от 10.10.2007 № 662 «Об утверждении Положения об осуществлении федеральными органами исполнительной власти функций и полномочий учредителя федерального автономного учреждения» (далее - постановление № 662). Согласно п. 2 данного постановления решение о создании федерального автономного учреждения принимает Правительство РФ на основании предложений федеральных органов исполнительной власти. Если же создается федеральное автономное учреждение путем изменения статуса существующего федерального государственного или казенного учреждения, то решение принимает Росимущество. Кроме того, постановление № 662 указывает, что в этом случае федеральной службе или федеральному агентству не требуется получать разрешения или согласования процедуры с профильным федеральным министерством, в подчинении которого они находятся.

Согласно п. 3 постановления № 662 федеральный орган исполнительной власти осуществляет функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. Также он осуществляет текущий контроль за финансово-хозяйственной деятельностью федерального автономного учреждения.

Органом управления, осуществляющим руководство текущей деятельностью федерального автономного учреждения, является его руководитель (исполнительный орган), который назначается на должность по решению федерального органа исполнительной власти, осуществляющего функции и полномочия учредителя федерального автономного учреждения. На основании ч. 2 ст. 8 Закона № 174-ФЗ в федеральном автономном учреждении высшим органом управления является наблюдательный совет, а также иные необходимые органы управления, связанные с отраслевой спецификой федерального автономного учреждения (ст. 10 Закона № 174-ФЗ).

В федеральном автономном учреждении - академическом театре драмы - имеются следующие органы управления: генеральный директор, назначенный на должность Министерством культуры России, наблюдательный совет из 7 человек (отвечает за руководство вопросами финансово-хозяйственной деятельности, одобрение крупных сделок, утверждает и контролирует выполнение программы деятельности и т.п.), художественный совет (отвечает за репертуар театра) и попечительский совет (спонсоры и инвесторы). Все вышеперечисленные органы управления и их полномочия отражены в уставе федерального автономного учреждения.

В автономное учреждение может быть преобразовано и унитарное предприятие. Согласно п. 1 ст. 20 Федерального закона РФ от 14.11.2002 № 161-ФЗ «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» (далее - Закон № 161-ФЗ) решение о реорганизации государственного унитарного предприятия принимает собственник его имущества. Согласно ст. 29 Закона № 161-ФЗ унитарное предприятие может быть преобразовано по решению собственника его имущества. В ряде случаев в автономные учреждения преобразуются те унитарные предприятия, которые по характеру и направлению своей деятельности не могут приносить прибыль.

Автономное учреждение, независимо от уровня подчиненности, наделяется имуществом, необходимым для выполнения им своих функций. Собственником данного имущества являются РФ, субъекты РФ и муниципальные образования. В соответствии с ч. 1 ст. 3 Закона № 174-ФЗ имущество закрепляется за автономными учреждениями на праве оперативного управления. Однако это не означает, что автономное учреждение вообще не распоряжается никаким имуществом и даже канцелярские товары оно должно списывать только после получения одобрения от учредителя. Автономное учреждение не может распоряжаться следующим имуществом:

недвижимым имуществом, закрепленным за автономным учреждением учредителем или приобретенным учредителем в централизованном порядке или же на условиях централизованного финансирования;

земельными участками, полученными автономным учреждением на праве бессрочного пользования;

особо ценным движимым имуществом, отчуждение которого производится в специальном порядке (например, музейные фонды);

особо ценным движимым имуществом, без которого автономное учреждение не сможет осуществлять свою деятельность;

некоторыми категориями движимого имущества, стоимость которых составляет: для федеральных автономных учреждений - от 200 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для автономных учреждений субъекта РФ - от 50 тыс. руб. до 500 тыс. руб., для муниципального автономного учреждения - от 50 тыс. руб. до 200 тыс. руб. Вопрос стоимости некоторых категорий движимого имущества вызывает неоднозначное толкование, так как его стоимость, приведенная выше, закреплена в Постановлении Правительства РФ от 26.07.2010 № 538 «О порядке отнесения имущества автономного или бюджетного учреждения к категории особо ценного движимого имущества» (далее - постановление № 538). Однако существует и норма, установленная Постановлением Правительства РФ от 31.05.2007 № 337 «О порядке определения видов особо ценного движимого имущества автономных учреждений» (далее - постановление № 337) в размере более 500 тыс. руб., причем независимо от того, какому уровню власти данное автономное учреждение подчинено. Какое же постановление Правительства РФ автономные учреждения должны использовать в работе? В этом вопросе мнения разделяются: так как постановление № 337 не отменено, его можно и нужно использовать в работе. Но постановление № 538 введено в действие уже после изменения законодательства об автономных учреждениях, и поэтому действует только оно и надо руководствоваться им.

По мнению автора, так как оба вышеуказанных постановления действуют и с целью избежания путаницы, необходимо, чтобы балансовая стоимость особо ценного движимого имущества была установлена учредителем и прописана в уставе автономного учреждения.

Спортивно-оздоровительный комплекс является автономным учреждением, находящимся в подчинении субъекта РФ. В уставе данного автономного учреждения зафиксировано, что особо ценным является движимое имущество стоимостью от 100 тыс. руб. до 500 тыс. руб. Такая формулировка не противоречит норме постановления № 538.

Самостоятельно автономное учреждение может распоряжаться следующими категориями имущества:

недвижимым имуществом, приобретенным автономным учреждением за счет собственных средств, или же указанное в ст. 3 Закона № 174-ФЗ «недвижимое имущество, не относящееся к закрепленному за учреждением учредителем (собственником)». Но такое в принципе невозможно, так как представляется сомнительным, что какое-либо юридическое или физическое лицо подарит автономному учреждению объект недвижимости.

Однако направления расходования выручки, полученной за счет оказания автономным учреждением платных услуг, должны быть закреплены в его уставе;

движимое имущество, не включенное в категорию особо ценного движимого имущества. Согласно ст. 298 ГК РФ таким имуществом не может считаться имущество, приобретенное автономным учреждением за счет внебюджетной (приносящей доход) деятельности. Однако законодатель не разъяснил, как быть с приобретенным, например, объектом недвижимости? Остается только надеяться, что данная неясность будет разрешена уже в ближайшее время;

материальные запасы, приобретаемые автономным учреждением для обеспечения своей текущей деятельности.

Автономное муниципальное учреждение -- детская и юношеская спортивная школа -- приобрело за счет осуществления внебюджетной деятельности бывшую базу отдыха предприятия под летний спортивный лагерь. Данная база будет считаться собственностью автономного учреждения, так как денежные средства на ее приобретение учредителем не выделялись.

Учредитель (собственник) также может изъять находящееся в оперативном управлении или бессрочном пользовании (это земельные участки) имущество у автономного учреждения. Процедура изъятия может быть «запущена» в тех случаях, когда автономное учреждение не использует выделенное ему имущество.

Автономному учреждению - высшему учебному заведению, находящемуся в федеральной собственности, - был выделен земельный участок размером 2 га для создания учебно-производственной базы. Однако автономное учреждение его не использовало и земельный участок простаивал. После проведения проверки финансово-хозяйственной деятельности был выявлен факт неэффективного использования данного объекта вверенного федерального имущества и по решению федерального органа исполнительной власти земельный участок был изъят.